O processo é um instrumento para a concretização de um direito, por meio do qual são anexadas provas, declarações, perícias e as partes têm a oportunidade de se manifestar a respeito das alegações da parte adversa. No âmbito administrativo, as apurações que a Administração Pública faz das condutas dos administrados apresentam flexibilidade quando comparado aos regramentos e formalidades exigidos no Poder Judiciário, dando origem ao chamado processo administrativo.
Inicialmente, é necessário fazer a distinção entre “processo” e “procedimento”. Processo é o instrumento do exercício da função administrativa pela Administração Pública, consistindo no encarte das ações materiais ou jurídicas por ela cometidas, tais como: juntada de documento, tomada de decisão, execução de obra, celebração de contrato, edição de regulamentos, dentre outros.
Por sua vez, procedimento consiste no conjunto de formalidades exigidas para a prática de determinado ato administrativo. Poderíamos dizer que o procedimento equivale ao rito dos processos judiciais, consistente no encadeamento de atos formais que visam instruir o julgador na tomada de sua decisão.
No processo administrativo, as partes buscarão a solução de um conflito, sendo uma delas a Administração Pública e a outra, o administrado. O diploma legal que regulamenta os processos administrativos é a Lei nº 9.784/99, que estabelece as normas sobre processo administrativo no âmbito federal. Tais processos serão compostos, basicamente, por três fases: instauração, instrução e decisão.
A instauração é o ato que dá início ao processo administrativo e pode ser realizado ex officio (quando a própria Administração Pública exerce o poder de autoexecutoriedade — princípio da oficialidade) ou mediante requerimento do interessado. A instrução é a fase reservada para a coleta de provas e manifestação das partes, respeitando-se o princípio do contraditório, da ampla defesa e da vedação de utilização de provas ilícitas.
Por fim, a decisão administrativa é o dever legal estabelecido por lei para a Administração Pública solucionar o conflito e aplicar a legislação pertinente, concedendo-se um prazo de até 30 dias para fazê-lo, salvo em caso de prorrogação motivada por igual período.
A doutrina apresenta duas modalidades de processos administrativos: gracioso e contencioso. Nos processos administrativos de modalidade contenciosa, a decisão proferida em última instância faz coisa julgada e reveste-se de imutabilidade. Já nas decisões administrativas dos processos de modalidade graciosa, mesmo que tomada em última instância, jamais faz coisa julgada, estando sempre suscetível de reanálise pelo Poder Judiciário.
O artigo 5º, XXXV, da Constituição estabelece que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito“, ou seja, o cidadão sempre poderá buscar a revisão da decisão administrativa judicialmente. Por essa razão, não há que se falar em processo administrativo contencioso no direito brasileiro, visto que as decisões tomadas pela administração nunca serão revestidas de imutabilidade, sendo cabível nova apreciação do fato na esfera judicial.
Além dos princípios trazidos no artigo 37 da Constituição (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), o artigo 2º da Lei nº 9.784/99 nos mostra que a finalidade, informalidade, gratuidade, pluralidade de instâncias, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público são os princípios norteadores do processo administrativo.
A publicidade consiste no amplo acesso dos cidadãos ao processo administrativo, desde que tenham algum interesse nos atos ali tratados ou que ajam na defesa de interesses da coletividade, em observância ao direito fundamental da informação, contido no artigo 5º, XXXIII, da Constituição. No entanto, o direito de acesso ao processo pode ser restringido em caso de preservação do interesse social, situação em que o sigilo das partes e atos ali averiguados deverá ser resguardado, em consonância com o princípio da segurança jurídica.
O princípio da oficialidade é o que mais distingue o processo administrativo do processo judicial. Enquanto o Poder Judiciário é inerte e depende da manifestação de vontade do autor, expressa na apresentação de uma peça inicial, para iniciar o processo, no âmbito administrativo, a Administração Pública pode iniciar o processo de ofício. A instauração do processo é independente da provocação do administrado, e a Administração Pública é responsável pelos atos que o impulsionam adiante. O artigo 2º, XII, da Lei 9784/99 prevê a “impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados“. Da mesma forma, o artigo 5º da mesma lei afirma que o processo administrativo pode ser iniciado de ofício ou mediante pedido da parte interessada.
O princípio da informalidade, informalismo ou obediência à forma e aos procedimentos mostra uma maior flexibilidade na realização dos atos procedimentais na esfera administrativa. Embora o processo administrativo tenha formalidades e prazos, eles são menos rígidos do que os procedimentos da esfera judicial. A formalidade dos atos procedimentais é uma garantia de que as decisões serão tomadas de acordo com a lei e não por liberalidade do julgador. As partes, munidas de defesa técnica, já sabem como e quando se manifestar, a fim de evitar preclusão ou nulidade em caso de inobservância das regras.
Porém, o excesso de formalidade na esfera administrativa pode causar atrasos desnecessários e prejudicar a outra parte, já que o processo é iniciado pela Administração Pública e termina com uma decisão do próprio órgão. Como o processo administrativo não forma coisa julgada, as decisões sempre podem ser revistas pelo Poder Judiciário. Portanto, quanto mais rápida for a tramitação do processo administrativo, mais rápida será a busca por tutela jurisdicional pelo administrado, se assim desejar.
Os princípios do contraditório e da ampla defesa devem ser observados no processo judicial ou administrativo, conforme assegurado pelo artigo 5º, LV, da Constituição Federal.
O princípio do contraditório permite que a outra parte se manifeste contra os atos imputados a ela, sempre que encartada alguma prova, perícia, análise ou novo fato. Já o princípio da ampla defesa consiste na utilização de todos os meios não defesos em lei que sirvam para a formação da convicção do julgador, como perícias, pareceres técnicos, testemunhas e documentos.
O princípio da pluralidade de instâncias está vinculado ao poder de autotutela da Administração Pública, que permite à Administração rever seus próprios atos em caso de ilegalidade ou inconveniência. A parte poderá apresentar recurso para que a decisão proferida pelo julgador seja revista pelo superior hierárquico, em função da informalidade do processo administrativo.
Ao contrário do processo judicial, o processo administrativo é gratuito, uma vez que a Administração Pública é uma das partes envolvidas. Portanto, não há justificativa para sua onerosidade. A Lei nº 9.784/99 veda a cobrança de despesas processuais, exceto nos casos previstos em lei. Além disso, a preclusão consumativa não ocorre no processo administrativo, permitindo à parte apresentar fato novo, requerer o reexame de matérias de fato e protestar pela produção de novas provas em seu recurso.
